學人簡介

　　作者系上海外國語大學國際工商管理學院講師、國際關系博士，察哈爾學會研究員

撰文目的

按照中國城市規模最新劃分標準，具備1000萬以上常住人口規模的北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳等六座城市為中國“超大城市”，它們既是中國綜合實力最為雄厚的六座城市，也是構建世界城市網絡的中國樞紐和中國構建全球伙伴關系網絡中的有機組成部分。作者認為，一般意義上的城市國際資源整合能力，分別體現在城市對國際資源的“上行”爭取能力、協同整合能力與區域分配能力上，并分別對應城市國際化發展頂層設計、中央與地方關系中的涉外因素和城市內部的府際協調三個問題，這也是決定中國超大城市的國際資源整合能力強弱、大小的三個要素。

對于具有流動性特點的全球性資源（global resources）來說，其最終走向，往往必須通過“全球城市之手”予以安排。而全球城市又維系著大量各自的國內關系（domestic linkages）。中國超大城市永遠是擁有中國“國籍”、持中國“護照”的城市，無論是上海市市長國際企業家咨詢會議區域示范作用，還是廣州借助UCLG擴展多邊國際合作舞臺中顯現出的央地協力，城市“主導”某些國際活動的幕后，實質上是作為一種對外關系活動中的“有限參與行為體”[1]，與中國國家力量結合或協同，進而對全球性資源的爭取、整合與分配。

結合上海、廣州等中國超大城市的國際組織活動案例，我們不難分析全球城市作為一種行為體，在全球性活動中確切的位置，以及全球城市國際組織能力的維系的問題。

這里首先以圖形方式表示城市國際資源整合能力的維系：

圖1、城市國際資源整合能力的維系結構

在圖1中，CG1和CG2分別表示兩國中央政府，E1和E2分別表示各類跨國企業和跨國企業集團，GCity 1和GCity 2分別表示兩國內的全球城市，IOs表示各類政府或非政府實體國際組織。我們可以很清楚地看到圖中分屬兩國的全球城市GCity 1和GCity 2分別維系著五類關系，是該模型中維系關系類別最多的行動方。除中央與地方關系、城市與城市關系外，城市國際資源整合能力的維系還主要在于城市與跨國企業和跨國企業集團，以及城市與實體國際組織關系等方面。

綜合上海市市長國際企業家咨詢會議與廣州市參與世界城市和地方政府聯合組織發展，這里我們可以進一步對城市的國際資源整合能力進行理解：第一、在中央政府允許的范圍內，城市通過發揮主觀能動性，自創國際組織平臺，招“商”引“智”，從而達到在參與對外關系中促進自身發展的目標；第二、在中央政府及其組成部門、中央級人民團體等單位的支持引導下，通過參與以致引領與城市發展相應的實體國際組織，達到汲取外部資源，形成對外關系發展中由外而內的城市參與局面。

同時，城市在發展此類國際資源整合能力的同時，需要有長遠規劃和注意中央政府政策的變化和調整，與中央協力，并形成地地合作，從而達成參與對外關系發展的“合作最大化”目標。如2011年2月，中國財政部、外交部曾聯合發文《關于嚴格控制在華舉辦國際會議的通知》（財行[2011]2號）明確指出：“一、各地區各部門要按照‘服務發展、確保重點、規范管理、精簡務實’的原則，進一步加強在華國際會議管理，嚴格執行中央和省（部）兩級審批制度。”“三、各地區各部門要認真研究確定國際會議的主題，不得在同一時間或短時間內舉辦主題相同或類似的國際會議。以國內議題為主的國際會議除有專門規定外，應先按照國內會議報批和管理，再就涉外事項按規定報批。”“五、各地區各部門要嚴格控制邀請我黨和國家領導人出席國際會議。未經批準不得擅自對外承諾我黨和國家領導人與會，不得為提高會議規格隨意使用‘峰會’‘國際論壇’等稱謂。嚴格控制邀請外賓的規模和規格，未經履行必要手續，不得擅自邀請或對外協商邀請重要外賓來訪。各地區舉辦國際會議或涉外活動，不得競相抬高國內外會議代表的規格，不得相互攀比。”這一文件的出臺本身就說明，在實際運作層面，包含超大城市在內的各地方部門的國際組織能力建設還需要規范化。總之，城市發展自身的國際組織能力，必須理順分別對應爭取（strive）全球資源、整合（integrate）全球資源、配置（allocate）全球資源的內外關系、央地關系和地地關系，以期逐步形成有序和可持續發展的局面。

本文進一步認為，一般意義上的城市國際資源整合能力，分別體現在城市對國際資源的爭取能力、整合能力與配置能力上，并分別對應城市國際化頂層設計、中央與地方關系和城市內部的府際協調三個問題，這也是決定中國超大城市的國際組織能力強弱、大小的三個要素。

以下就中國全球城市國際資源整合能力維系中的爭取、整合與配置問題分別述之：

（一）爭取。對于中國超大城市而言，“上行”爭取全球性資源或成為完全意義上的全球城市，已然超越城市使命的范疇，更接近于這類城市的性質。這不僅是基于國家對“國家中心城市”建設的要求，更因為中國超大城市基本已具備成為全球城市的條件。中國超大城市在經濟實力上，堪稱“富可敵國”。據公開數據，2014年六座中國超大城市的經濟總量（單位：人民幣）分別為：上海23560.94億元，北京21330.8億元，廣州16706.87億元，深圳16001.98億元，天津15722.47億元，重慶14265.4億元。這六座城市恰好2014年全國主要城市地區生產總值（GDP）排名的前六位。[2]以2014年人民幣對美元平均匯率6.1428計算，排名第六位的重慶，經濟總量為約2322.30億美元，這個數字超過歐盟成員國愛沙尼亞，在194個聯合國成員國中排到第104位。排名第一位的上海，則能夠以約3835.54億美元的經濟總量，排到世界第89位。[3]如果我們進行橫向的全球城市間比較，上海在經濟總量上已逼近全球城市中的第十位。[4]

我們知道，中國超大城市擁有這樣的經濟地位，與全球化時代的資源流動和資本配置有密切關聯。自國家打開對外開放的大門以來，中國的超大城市不僅是被卷入全球化浪潮，更多的是以“殺出一條血路”[5]的勇氣，主動加入全球競爭。因為是否能爭取到國際資源，不僅在當時已經關乎這些城市的生存，當下更已融入這些超大城市的發展戰略或城市精神。中國中央政府組織編制的《長江三角洲地區區域規劃綱要》、《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》、《京津冀協同發展規劃綱要》等文件中，對于北京、上海、廣州等城市的基本定位，也體現出國家支持超大城市爭取全球資源的意志。

（二）整合。本文認為，全球城市國際資源整合能力中的“整合”，主要是中央和地方協同整合全球資源的能力，是一種央地關系協調發展的能力。城市參與國際事務或全球事務，成為當前中國對外關系發展中的突出現象，對于中國對外關系傳統而言，不是主流，而是一種新的對外關系發展方向，具有據此探究“中國傳統的當代轉型”等重大問題的理論價值與現實意義。[6]

全球城市的出現和關于全球城市的討論，盡管證實了全球化時代下主權國家內部單位在對外關系發展方面的新動向。但總體而言，在外交權（power of diplomacy）問題上，主權國家仍占據絕對優勢。舉例來說，即使是已有“倫敦在國際地位上比英國本身還重要”[7]這樣的討論，但倫敦畢竟不能代表整個英國，更不能代表英聯邦，其能夠發揮作用的空間和領域，以及能夠處理的全球資源，仍要遠比作為主權國家的英國小。從這個意義上講在政治地理（而非經濟地理）意義上，仍“身處”各主權國家內的世界城市，其參與對外關系的廣度和深度都是有限的。

如何使保證國家外交權力與發展全球城市并行不悖，獲得中央和地方協同進行整合全球資源的能力，“政治關系傳統下的央地協力與法律關系傳統下的央地競合”[8]是兩種不同的整合路徑。

西方發達國家經過五百多年來的現代國家建設，在應對法律關系傳統下的央地競合方面有自己的解決辦法，如依靠財政和稅收平衡等會計手段、法律關系的調整、共同體制度建設和多層治理理論等意志力量的加強，加上多年來積聚的經濟實力，大體上尚能處理好國內全球城市參與對外關系的問題。對于中國的歷史傳統和現階段的國情而言，政治關系傳統下的央地協力則有更加深厚的政治基礎，超大城市作為中國對外關系大局中的“有限參與行為體”開展工作，對于國內各級部門而言，具備從中國央地關系傳統中牽帶出來的一以貫之的執行能力，對于國外環境而言，只要對方有一定的中國政治研究基礎，也容易有相應的理解能力。

（三）配置。不應被忘記的是，超大城市還面臨復雜的內部和周邊府際關系問題。在完成對全球資源的“上行”爭取以及央地整合過程后，最終的“落地”過程，還需要考驗超大城市區域配置資源的能力。

例如，在中國超大城市區域化配置全球資源的過程中，我們不難發現各類“開發區”的身影，而開發區就是城市為吸引外部生產要素、促進自身發展而劃出一定范圍并在其中實施特殊政策和管理手段的特定區域這里的外部生產要素，主要就是全球資源，開發區堪稱這些資源進行城市著陸的最后“終端”。以上海為例，上海出現國家級開發區，是1986年8月閔行開發區虹橋開發區被批準為首批國家級經濟技術開發區。之后，漕河涇、金橋開發區也躋身國家級經濟技術開發區。1991年，張江高新技術產業開發區成立，20年后，上海紫竹高新技術產業開發區也成為國家級開發區上海的保稅（園）區則以上海外高橋保稅區為代表并于2013年8月，以上海外高橋保稅區為核心，輔之以外高橋保稅物流園區、浦東機場綜合保稅區和洋山保稅港區等其他三個海關特殊監管區域，成為上海自貿區的一部分和中國經濟新的試驗田。同時，上海港和上海空港都屬于中國對外開放的一類口岸。在國家級新區方面，1992年成立的浦東新區，是中國的第一個國家級新區。

由此可見，各類國家級開發區在上海這座特大型城市集聚，而且在區劃、土地、公共政策領域形成了交叉和重合，城市空間在區域范圍內呈現高度延展性。例如，僅浦東新區的管轄范圍內，就有國家級經濟技術開發區（金橋）、國家級高新技術產業開發區（張江）、保稅（園）區和一類口岸，以及具有實驗意義和正在建設中的自貿試驗區。根據上海市統計局和上海市開發區協會提供的統計資料，2012年，上海的開發區工業總產值占到上海全市工業總產值的74.83%。[9]

超大城市中的開發區最為密集地承載了城市爭取、國家整合的全球化資源之“落地”。值得注意的是，中國超大城市對全球化資源的配置“終端”，用設置開發區的方式，竟然同時打通了“全球-國家-城市整體-下轄區縣”這一資源配置的“縱貫線”。

隨著人類生活的城鎮化率不斷提高，城市與全球政治、世界經濟與國際關系發展的緊密度不斷提升。全球化時代城市本身作為一種行為體，正在全球事務中重新覺醒。城市越來越由原來意義上的國際交往平臺、樞紐或管道角色，在被賦予了新的進一步改善人類生活的使命和嵌入全球治理的意義之后在國際事務中變得更為能動和活躍。2015年3月底，博鰲亞洲論壇2015年年會期間，《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》經國務院授權發布，這份“一帶一路”倡議的“說明書”中明列：“根據‘一帶一路’走向，陸上依托國際大通道，以沿線中心城市為支撐，以重點經貿產業園區為合作平臺，共同打造新亞歐大陸橋、中蒙俄、中國－中亞－西亞、中國－中南半島等國際經濟合作走廊；海上以重點港口為節點，共同建設通暢安全高效的運輸大通道。”“開展城市交流合作，歡迎沿線國家重要城市之間互結友好城市，以人文交流為重點，突出務實合作，形成更多鮮活的合作范例。”[10]根據這樣的愿景，在“一帶一路”建設中，中國的城市，特別是超大城市，必能有所作為。

三十余年來，隨著中國綜合國力的跨越式發展，中國超大城市在全球城市版圖中的崛起，為世界范圍內的城市發展增添了鮮亮的中國色彩，這值得引起所有國際問題和城市問題學者注意。超大城市必須具備相應的國際組織能力，才能成為能動的、適應當下這個全球化時代的全球城市。中國的超大城市在發展過程中，能夠主動走出國門“上行”爭取全球資源，在處理中央與地方關系范圍內協同整合全球資源，并采用建設開發區的方式配置全球資源，積三十多年的城市國際化發展經驗，已經、正在或即將成為主流意義上的全球城市。同時，為使中國超大城市含金量不斷提升，中國中央政府在超大城市發展上的頂層設計，未雨綢繆，注重在發展城市的同時防范和治理“城市病”，具有前瞻意義。中國超大城市發展國際組織能力，從一開始就是在內外關系、央地關系和地地關系這三組關系結構中展開的，充滿活力而不出格出位，發展迅速而又張弛有度，這里有從中國城市發展頂層設計者到基層建設者的政治智慧，這也許亦能夠為世界范圍內的全球城市治理提供經驗。

文章來源：學友供稿、本稿從《論中國超大城市的國際資源整合能力》一文中節選，原文刊發于《國際觀察》2017年01期。

[1]參考張鵬：《論地方部門作為對外關系有限參與行為體》，載《世界經濟與政治》，2013年第8期，第150-154頁。

[2]根據2013年數據，排位則略有不同。 2013年，重慶經濟總量為12656.69億元，略低于蘇州的13015.7億元，在2014年全國主要城市地區生產總值（GDP）排名表中居第七位。

[3]各聯合國成員國家數據依據的是聯合國官方統計數據，參考網址：https://unstats.un.org/檢索時間2016年3月1日。

[4]全球城市經濟數據參考了布魯金斯學會（Brookings）的統計結果，參考網址：https://www.brookings.edu/research/reports2/2015/01/22-global-metro-monitor檢索時間2016年3月1日。另外該頁面注明可資參考的資源還有“data from OxfordEconomics, Moody’s Analytics, and the U.S. Census Bureau”。

[5]原文為“中央沒有錢，可以給些政策，你們自己去搞，殺出一條血路來”。是中國改革開放初期，鄧小平就特區開發時問題進行談話時的表述。

[6]此處特別感謝上海外國語大學圖書館館長、政治學一級學科博士點學科帶頭人胡禮忠教授給予的指導。

[7]此處特別感謝上海社科院國際問題研究所湯偉副研究員的觀點，在他主持的一場小型研討會中，我們就此問題形成爭論，并各自保留自己的觀點。

[8]參見拙作《中國對外關系展開中的地方參與研究》，上海，上海人民出版社2015年版，第72-73頁。

[9] 2012年，上海市全年工業總產值33186.41億元，全市開發區規模以上工業企業工業總產值占全市比重為74.83%。資料來源：上海市開發區協會：《2012年本市開發區經濟運行情況》。

[10]參見經國務院授權，國家發展和改革委員會、外交部、商務部聯合發布的文件：《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》。

小編：lt

　　本文為作者個人觀點，不代表國關國政外交學人平臺觀點

文章來源：學友供稿、本稿從《論中國超大城市的國際資源整合能力》一文中節選，原文刊發于《國際觀察》2017年01期；首發國關國政外交學人微信公眾號平臺編輯

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