學(xué)人簡介

　　作者系上海外國語大學(xué)國際工商管理學(xué)院講師、國際關(guān)系博士，察哈爾學(xué)會研究員

撰文目的

按照中國城市規(guī)模最新劃分標(biāo)準(zhǔn)，具備1000萬以上常住人口規(guī)模的北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳等六座城市為中國“超大城市”，它們既是中國綜合實力最為雄厚的六座城市，也是構(gòu)建世界城市網(wǎng)絡(luò)的中國樞紐和中國構(gòu)建全球伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的有機(jī)組成部分。作者認(rèn)為，一般意義上的城市國際資源整合能力，分別體現(xiàn)在城市對國際資源的“上行”爭取能力、協(xié)同整合能力與區(qū)域分配能力上，并分別對應(yīng)城市國際化發(fā)展頂層設(shè)計、中央與地方關(guān)系中的涉外因素和城市內(nèi)部的府際協(xié)調(diào)三個問題，這也是決定中國超大城市的國際資源整合能力強(qiáng)弱、大小的三個要素。

對于具有流動性特點的全球性資源（global resources）來說，其最終走向，往往必須通過“全球城市之手”予以安排。而全球城市又維系著大量各自的國內(nèi)關(guān)系（domestic linkages）。中國超大城市永遠(yuǎn)是擁有中國“國籍”、持中國“護(hù)照”的城市，無論是上海市市長國際企業(yè)家咨詢會議區(qū)域示范作用，還是廣州借助UCLG擴(kuò)展多邊國際合作舞臺中顯現(xiàn)出的央地協(xié)力，城市“主導(dǎo)”某些國際活動的幕后，實質(zhì)上是作為一種對外關(guān)系活動中的“有限參與行為體”[1]，與中國國家力量結(jié)合或協(xié)同，進(jìn)而對全球性資源的爭取、整合與分配。

結(jié)合上海、廣州等中國超大城市的國際組織活動案例，我們不難分析全球城市作為一種行為體，在全球性活動中確切的位置，以及全球城市國際組織能力的維系的問題。

這里首先以圖形方式表示城市國際資源整合能力的維系：

圖1、城市國際資源整合能力的維系結(jié)構(gòu)

在圖1中，CG1和CG2分別表示兩國中央政府，E1和E2分別表示各類跨國企業(yè)和跨國企業(yè)集團(tuán)，GCity 1和GCity 2分別表示兩國內(nèi)的全球城市，IOs表示各類政府或非政府實體國際組織。我們可以很清楚地看到圖中分屬兩國的全球城市GCity 1和GCity 2分別維系著五類關(guān)系，是該模型中維系關(guān)系類別最多的行動方。除中央與地方關(guān)系、城市與城市關(guān)系外，城市國際資源整合能力的維系還主要在于城市與跨國企業(yè)和跨國企業(yè)集團(tuán)，以及城市與實體國際組織關(guān)系等方面。

綜合上海市市長國際企業(yè)家咨詢會議與廣州市參與世界城市和地方政府聯(lián)合組織發(fā)展，這里我們可以進(jìn)一步對城市的國際資源整合能力進(jìn)行理解：第一、在中央政府允許的范圍內(nèi)，城市通過發(fā)揮主觀能動性，自創(chuàng)國際組織平臺，招“商”引“智”，從而達(dá)到在參與對外關(guān)系中促進(jìn)自身發(fā)展的目標(biāo)；第二、在中央政府及其組成部門、中央級人民團(tuán)體等單位的支持引導(dǎo)下，通過參與以致引領(lǐng)與城市發(fā)展相應(yīng)的實體國際組織，達(dá)到汲取外部資源，形成對外關(guān)系發(fā)展中由外而內(nèi)的城市參與局面。

同時，城市在發(fā)展此類國際資源整合能力的同時，需要有長遠(yuǎn)規(guī)劃和注意中央政府政策的變化和調(diào)整，與中央?yún)f(xié)力，并形成地地合作，從而達(dá)成參與對外關(guān)系發(fā)展的“合作最大化”目標(biāo)。如2011年2月，中國財政部、外交部曾聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于嚴(yán)格控制在華舉辦國際會議的通知》（財行[2011]2號）明確指出：“一、各地區(qū)各部門要按照‘服務(wù)發(fā)展、確保重點、規(guī)范管理、精簡務(wù)實’的原則，進(jìn)一步加強(qiáng)在華國際會議管理，嚴(yán)格執(zhí)行中央和省（部）兩級審批制度。”“三、各地區(qū)各部門要認(rèn)真研究確定國際會議的主題，不得在同一時間或短時間內(nèi)舉辦主題相同或類似的國際會議。以國內(nèi)議題為主的國際會議除有專門規(guī)定外，應(yīng)先按照國內(nèi)會議報批和管理，再就涉外事項按規(guī)定報批。”“五、各地區(qū)各部門要嚴(yán)格控制邀請我黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人出席國際會議。未經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自對外承諾我黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人與會，不得為提高會議規(guī)格隨意使用‘峰會’‘國際論壇’等稱謂。嚴(yán)格控制邀請外賓的規(guī)模和規(guī)格，未經(jīng)履行必要手續(xù)，不得擅自邀請或?qū)ν鈪f(xié)商邀請重要外賓來訪。各地區(qū)舉辦國際會議或涉外活動，不得競相抬高國內(nèi)外會議代表的規(guī)格，不得相互攀比。”這一文件的出臺本身就說明，在實際運作層面，包含超大城市在內(nèi)的各地方部門的國際組織能力建設(shè)還需要規(guī)范化。總之，城市發(fā)展自身的國際組織能力，必須理順分別對應(yīng)爭取（strive）全球資源、整合（integrate）全球資源、配置（allocate）全球資源的內(nèi)外關(guān)系、央地關(guān)系和地地關(guān)系，以期逐步形成有序和可持續(xù)發(fā)展的局面。

本文進(jìn)一步認(rèn)為，一般意義上的城市國際資源整合能力，分別體現(xiàn)在城市對國際資源的爭取能力、整合能力與配置能力上，并分別對應(yīng)城市國際化頂層設(shè)計、中央與地方關(guān)系和城市內(nèi)部的府際協(xié)調(diào)三個問題，這也是決定中國超大城市的國際組織能力強(qiáng)弱、大小的三個要素。

以下就中國全球城市國際資源整合能力維系中的爭取、整合與配置問題分別述之：

（一）爭取。對于中國超大城市而言，“上行”爭取全球性資源或成為完全意義上的全球城市，已然超越城市使命的范疇，更接近于這類城市的性質(zhì)。這不僅是基于國家對“國家中心城市”建設(shè)的要求，更因為中國超大城市基本已具備成為全球城市的條件。中國超大城市在經(jīng)濟(jì)實力上，堪稱“富可敵國”。據(jù)公開數(shù)據(jù)，2014年六座中國超大城市的經(jīng)濟(jì)總量（單位：人民幣）分別為：上海23560.94億元，北京21330.8億元，廣州16706.87億元，深圳16001.98億元，天津15722.47億元，重慶14265.4億元。這六座城市恰好2014年全國主要城市地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）排名的前六位。[2]以2014年人民幣對美元平均匯率6.1428計算，排名第六位的重慶，經(jīng)濟(jì)總量為約2322.30億美元，這個數(shù)字超過歐盟成員國愛沙尼亞，在194個聯(lián)合國成員國中排到第104位。排名第一位的上海，則能夠以約3835.54億美元的經(jīng)濟(jì)總量，排到世界第89位。[3]如果我們進(jìn)行橫向的全球城市間比較，上海在經(jīng)濟(jì)總量上已逼近全球城市中的第十位。[4]

我們知道，中國超大城市擁有這樣的經(jīng)濟(jì)地位，與全球化時代的資源流動和資本配置有密切關(guān)聯(lián)。自國家打開對外開放的大門以來，中國的超大城市不僅是被卷入全球化浪潮，更多的是以“殺出一條血路”[5]的勇氣，主動加入全球競爭。因為是否能爭取到國際資源，不僅在當(dāng)時已經(jīng)關(guān)乎這些城市的生存，當(dāng)下更已融入這些超大城市的發(fā)展戰(zhàn)略或城市精神。中國中央政府組織編制的《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃綱要》、《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》、《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》等文件中，對于北京、上海、廣州等城市的基本定位，也體現(xiàn)出國家支持超大城市爭取全球資源的意志。

（二）整合。本文認(rèn)為，全球城市國際資源整合能力中的“整合”，主要是中央和地方協(xié)同整合全球資源的能力，是一種央地關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展的能力。城市參與國際事務(wù)或全球事務(wù)，成為當(dāng)前中國對外關(guān)系發(fā)展中的突出現(xiàn)象，對于中國對外關(guān)系傳統(tǒng)而言，不是主流，而是一種新的對外關(guān)系發(fā)展方向，具有據(jù)此探究“中國傳統(tǒng)的當(dāng)代轉(zhuǎn)型”等重大問題的理論價值與現(xiàn)實意義。[6]

全球城市的出現(xiàn)和關(guān)于全球城市的討論，盡管證實了全球化時代下主權(quán)國家內(nèi)部單位在對外關(guān)系發(fā)展方面的新動向。但總體而言，在外交權(quán)（power of diplomacy）問題上，主權(quán)國家仍占據(jù)絕對優(yōu)勢。舉例來說，即使是已有“倫敦在國際地位上比英國本身還重要”[7]這樣的討論，但倫敦畢竟不能代表整個英國，更不能代表英聯(lián)邦，其能夠發(fā)揮作用的空間和領(lǐng)域，以及能夠處理的全球資源，仍要遠(yuǎn)比作為主權(quán)國家的英國小。從這個意義上講在政治地理（而非經(jīng)濟(jì)地理）意義上，仍“身處”各主權(quán)國家內(nèi)的世界城市，其參與對外關(guān)系的廣度和深度都是有限的。

如何使保證國家外交權(quán)力與發(fā)展全球城市并行不悖，獲得中央和地方協(xié)同進(jìn)行整合全球資源的能力，“政治關(guān)系傳統(tǒng)下的央地協(xié)力與法律關(guān)系傳統(tǒng)下的央地競合”[8]是兩種不同的整合路徑。

西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)過五百多年來的現(xiàn)代國家建設(shè)，在應(yīng)對法律關(guān)系傳統(tǒng)下的央地競合方面有自己的解決辦法，如依靠財政和稅收平衡等會計手段、法律關(guān)系的調(diào)整、共同體制度建設(shè)和多層治理理論等意志力量的加強(qiáng)，加上多年來積聚的經(jīng)濟(jì)實力，大體上尚能處理好國內(nèi)全球城市參與對外關(guān)系的問題。對于中國的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)階段的國情而言，政治關(guān)系傳統(tǒng)下的央地協(xié)力則有更加深厚的政治基礎(chǔ)，超大城市作為中國對外關(guān)系大局中的“有限參與行為體”開展工作，對于國內(nèi)各級部門而言，具備從中國央地關(guān)系傳統(tǒng)中牽帶出來的一以貫之的執(zhí)行能力，對于國外環(huán)境而言，只要對方有一定的中國政治研究基礎(chǔ)，也容易有相應(yīng)的理解能力。

（三）配置。不應(yīng)被忘記的是，超大城市還面臨復(fù)雜的內(nèi)部和周邊府際關(guān)系問題。在完成對全球資源的“上行”爭取以及央地整合過程后，最終的“落地”過程，還需要考驗超大城市區(qū)域配置資源的能力。

例如，在中國超大城市區(qū)域化配置全球資源的過程中，我們不難發(fā)現(xiàn)各類“開發(fā)區(qū)”的身影，而開發(fā)區(qū)就是城市為吸引外部生產(chǎn)要素、促進(jìn)自身發(fā)展而劃出一定范圍并在其中實施特殊政策和管理手段的特定區(qū)域這里的外部生產(chǎn)要素，主要就是全球資源，開發(fā)區(qū)堪稱這些資源進(jìn)行城市著陸的最后“終端”。以上海為例，上海出現(xiàn)國家級開發(fā)區(qū)，是1986年8月閔行開發(fā)區(qū)虹橋開發(fā)區(qū)被批準(zhǔn)為首批國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。之后，漕河涇、金橋開發(fā)區(qū)也躋身國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。1991年，張江高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)成立，20年后，上海紫竹高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)也成為國家級開發(fā)區(qū)上海的保稅（園）區(qū)則以上海外高橋保稅區(qū)為代表并于2013年8月，以上海外高橋保稅區(qū)為核心，輔之以外高橋保稅物流園區(qū)、浦東機(jī)場綜合保稅區(qū)和洋山保稅港區(qū)等其他三個海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，成為上海自貿(mào)區(qū)的一部分和中國經(jīng)濟(jì)新的試驗田。同時，上海港和上海空港都屬于中國對外開放的一類口岸。在國家級新區(qū)方面，1992年成立的浦東新區(qū)，是中國的第一個國家級新區(qū)。

由此可見，各類國家級開發(fā)區(qū)在上海這座特大型城市集聚，而且在區(qū)劃、土地、公共政策領(lǐng)域形成了交叉和重合，城市空間在區(qū)域范圍內(nèi)呈現(xiàn)高度延展性。例如，僅浦東新區(qū)的管轄范圍內(nèi)，就有國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（金橋）、國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（張江）、保稅（園）區(qū)和一類口岸，以及具有實驗意義和正在建設(shè)中的自貿(mào)試驗區(qū)。根據(jù)上海市統(tǒng)計局和上海市開發(fā)區(qū)協(xié)會提供的統(tǒng)計資料，2012年，上海的開發(fā)區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值占到上海全市工業(yè)總產(chǎn)值的74.83%。[9]

超大城市中的開發(fā)區(qū)最為密集地承載了城市爭取、國家整合的全球化資源之“落地”。值得注意的是，中國超大城市對全球化資源的配置“終端”，用設(shè)置開發(fā)區(qū)的方式，竟然同時打通了“全球-國家-城市整體-下轄區(qū)縣”這一資源配置的“縱貫線”。

隨著人類生活的城鎮(zhèn)化率不斷提高，城市與全球政治、世界經(jīng)濟(jì)與國際關(guān)系發(fā)展的緊密度不斷提升。全球化時代城市本身作為一種行為體，正在全球事務(wù)中重新覺醒。城市越來越由原來意義上的國際交往平臺、樞紐或管道角色，在被賦予了新的進(jìn)一步改善人類生活的使命和嵌入全球治理的意義之后在國際事務(wù)中變得更為能動和活躍。2015年3月底，博鰲亞洲論壇2015年年會期間，《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》經(jīng)國務(wù)院授權(quán)發(fā)布，這份“一帶一路”倡議的“說明書”中明列：“根據(jù)‘一帶一路’走向，陸上依托國際大通道，以沿線中心城市為支撐，以重點經(jīng)貿(mào)產(chǎn)業(yè)園區(qū)為合作平臺，共同打造新亞歐大陸橋、中蒙俄、中國－中亞－西亞、中國－中南半島等國際經(jīng)濟(jì)合作走廊；海上以重點港口為節(jié)點，共同建設(shè)通暢安全高效的運輸大通道。”“開展城市交流合作，歡迎沿線國家重要城市之間互結(jié)友好城市，以人文交流為重點，突出務(wù)實合作，形成更多鮮活的合作范例。”[10]根據(jù)這樣的愿景，在“一帶一路”建設(shè)中，中國的城市，特別是超大城市，必能有所作為。

三十余年來，隨著中國綜合國力的跨越式發(fā)展，中國超大城市在全球城市版圖中的崛起，為世界范圍內(nèi)的城市發(fā)展增添了鮮亮的中國色彩，這值得引起所有國際問題和城市問題學(xué)者注意。超大城市必須具備相應(yīng)的國際組織能力，才能成為能動的、適應(yīng)當(dāng)下這個全球化時代的全球城市。中國的超大城市在發(fā)展過程中，能夠主動走出國門“上行”爭取全球資源，在處理中央與地方關(guān)系范圍內(nèi)協(xié)同整合全球資源，并采用建設(shè)開發(fā)區(qū)的方式配置全球資源，積三十多年的城市國際化發(fā)展經(jīng)驗，已經(jīng)、正在或即將成為主流意義上的全球城市。同時，為使中國超大城市含金量不斷提升，中國中央政府在超大城市發(fā)展上的頂層設(shè)計，未雨綢繆，注重在發(fā)展城市的同時防范和治理“城市病”，具有前瞻意義。中國超大城市發(fā)展國際組織能力，從一開始就是在內(nèi)外關(guān)系、央地關(guān)系和地地關(guān)系這三組關(guān)系結(jié)構(gòu)中展開的，充滿活力而不出格出位，發(fā)展迅速而又張弛有度，這里有從中國城市發(fā)展頂層設(shè)計者到基層建設(shè)者的政治智慧，這也許亦能夠為世界范圍內(nèi)的全球城市治理提供經(jīng)驗。

文章來源：學(xué)友供稿、本稿從《論中國超大城市的國際資源整合能力》一文中節(jié)選，原文刊發(fā)于《國際觀察》2017年01期。

[1]參考張鵬：《論地方部門作為對外關(guān)系有限參與行為體》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2013年第8期，第150-154頁。

[2]根據(jù)2013年數(shù)據(jù)，排位則略有不同。 2013年，重慶經(jīng)濟(jì)總量為12656.69億元，略低于蘇州的13015.7億元，在2014年全國主要城市地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）排名表中居第七位。

[3]各聯(lián)合國成員國家數(shù)據(jù)依據(jù)的是聯(lián)合國官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，參考網(wǎng)址：https://unstats.un.org/檢索時間2016年3月1日。

[4]全球城市經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)參考了布魯金斯學(xué)會（Brookings）的統(tǒng)計結(jié)果，參考網(wǎng)址：https://www.brookings.edu/research/reports2/2015/01/22-global-metro-monitor檢索時間2016年3月1日。另外該頁面注明可資參考的資源還有“data from OxfordEconomics, Moody’s Analytics, and the U.S. Census Bureau”。

[5]原文為“中央沒有錢，可以給些政策，你們自己去搞，殺出一條血路來”。是中國改革開放初期，鄧小平就特區(qū)開發(fā)時問題進(jìn)行談話時的表述。

[6]此處特別感謝上海外國語大學(xué)圖書館館長、政治學(xué)一級學(xué)科博士點學(xué)科帶頭人胡禮忠教授給予的指導(dǎo)。

[7]此處特別感謝上海社科院國際問題研究所湯偉副研究員的觀點，在他主持的一場小型研討會中，我們就此問題形成爭論，并各自保留自己的觀點。

[8]參見拙作《中國對外關(guān)系展開中的地方參與研究》，上海，上海人民出版社2015年版，第72-73頁。

[9] 2012年，上海市全年工業(yè)總產(chǎn)值33186.41億元，全市開發(fā)區(qū)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值占全市比重為74.83%。資料來源：上海市開發(fā)區(qū)協(xié)會：《2012年本市開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)運行情況》。

[10]參見經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，國家發(fā)展和改革委員會、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布的文件：《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》。

小編：lt

　　本文為作者個人觀點，不代表國關(guān)國政外交學(xué)人平臺觀點

文章來源：學(xué)友供稿、本稿從《論中國超大城市的國際資源整合能力》一文中節(jié)選，原文刊發(fā)于《國際觀察》2017年01期；首發(fā)國關(guān)國政外交學(xué)人微信公眾號平臺編輯

　　國關(guān)國政外交學(xué)人

　　微信號：gggzwj

打造國際關(guān)系學(xué) 國際政治學(xué) 外交學(xué) 區(qū)域國別研究學(xué)術(shù)公益平臺