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　　本文由多名專家材料整理而得，供大家參考

　　【鏈接】2017第六期新型智慧城市評價高級研修班招生簡章【惠民服務篇】（新型智慧城市規劃與頂層設計、智慧小鎮、智慧城市PPP流程、網信安全、互聯網+政務服務專項培訓）4月22日開課；電話010-56013301

引 言

　　濟寧太白湖新區金融小鎮、智慧城市等PPP項目簽約

　　3月30日，在山東大廈舉行的濟寧太白湖新區政府和社會資本合作(PPP)項目推介會上，該區面向社會資本策劃推出31個PPP重點項目，其中了金融小鎮項目、智慧城市項目等項目簽約。31個PPP重點項目，總投資408.21億元

　　濟寧太白湖新區分別與中建鋼構有限公司、中國能源建設集團北京電力建設公司簽訂了金融小鎮項目、許莊路網一期工程項目，與武漢烽火眾智科技有限公司、山東水發集團簽訂了智慧城市項目、石橋鎮供水、污水處理及中水回用項目，與天津北方創業控股集團、山東路橋簽訂了石橋特色小鎮PPP項目、濟寧市主城區市政基礎設施建設工程項目及濟寧太白湖新區環湖大道東線工程項目，與上海艾綠投資發展有限公司、山東永勝建設集團簽訂了馬可波羅花世界PPP項目、中小學建設項目。

　　太白湖新區自2008年成立以來，以高標準規劃為引領，大力拉開發展框架，實施各類項目183個，投資超過550億元，逐步完成“行政商務中心、科教文化基地、旅游度假勝地、生態宜居新城”的發展目標，成為了濟寧市最靚麗的名片。

　　國家地方多方支持智慧城市PPP模式備受青睞

　　自19世紀PPP模式被提出，被越來越多國家采用。近年來，隨著“智慧城市”建設的興起，將PPP模式和智慧城市結合成為我國建設發展新趨勢。國務院、財政部和發改委等部門出臺了一系列推廣、規范PPP的政策，財政部也連續三年推出PPP示范項目，推廣先進經驗和成果。

　　智慧城市PPP模式備受青睞 推廣任重道遠

　　根據財政部PPP中心全國PPP綜合信息平臺發布的數據顯示，截至2016年底，全國入庫項目11260個，投資額13.5萬億，其中，已經簽約落地的1351個，投資額2.2萬億，國家示范項目743個，投資額1.86萬億。

　　隨著項目的不斷落地，相應帶來的問題也隨之增加，如明股實債、保底回購、變相BT等。正如財政部部長肖捷在今年兩會期間答記者問時指出：“PPP在中國還處于探索階段。客觀上，各方面對這個問題的認識和實踐能力的提升，都需要一個過程。”這意味著，雖然推廣PPP取得了很大的成績，但是距離規范有效采用PPP模式還需要做大量工作，不是一蹴而就的事情，可以說任重而道遠。中國財政科學研究院研究員、公私合作(PPP)研究專家孫潔跟我們聊聊PPP發展中的那些事兒。

　　對PPP的認識，要不斷深化

　　最早出現的并非PPP(Public-Private Partnership，即公私合作)，而是BOT(build-operate-transfer，即建設-經營-轉讓)，隨著BOT在大型市政基礎設施的運用，PPP應運而生，剛剛出生的PPP也是作為一種獨立的形式與BOT、PFI(民間主動融資)等形式并列存在。而今天的PPP已經作為一個總稱，包含有BOT、TOT、PFI等諸多形式。在上世紀80年代初期，我國采用BOT形式，其主要目的也是為了吸引外資，對其管理也是屬于當年的對外貿易經濟合作部。在1995年1月，對外貿易經濟合作部就曾下達過《關于以BOT方式吸收外商投資有關問題的通知》的文件。

　　典型的BOT模式示意圖

　　今天推廣的PPP又是什么呢?它與早期項目融資下的PPP有著本質的不同，融資關注的風險和收益的匹配，而管理關注的效率和質量的提升。簡單地講，融資僅僅是借別人的錢辦事，而管理是借別人的能力辦事。世界銀行曾就水務領域引入私營部門做過的一個總結報告中這樣表述：上世紀80年代以來，將私人部門引入水務領域，人們認為私人部門最大的優勢是其融資能力，實踐表明，這是一錯誤的觀點，私人部門在水務領域發揮的最大作用是提高了效率和改善了供水的質量。

　　所謂PPP是指政府公共部門通過民營部門(現稱社會資本方)或與民營部門一起高效地完成政府公共部門這一組織的目標，從而達到實現政府公共部門的職能。這一概念表明，政府公共部門所利用的不僅僅是民營部門的資金，而是充分利用民營部門綜合的能力，來幫助政府實現和高效地完成本該由政府公共部門完成的職能。

　　但現實情況是，不少地方在推廣運用PPP模式時，還是以融資為目的，對合作伙伴的運營管理經驗并沒有明確要求，更有不少人認為PPP是為地方政府融資，合作伙伴僅僅為項目建設提供資金，并將建設好的項目交由政府公共部門或其下屬的企業運營管理。這些不正確的做法來源于對PPP沒有正確的理解和認識，因此，對PPP的認識有待進一步提升。

　　對社會資本運營資源，要積極培育尋找

　　政府在選擇合作伙伴時，更看重的是對方對項目未來的運營管理能力和經驗。運營資源是推廣PPP的最寶貴資源，這是當前推廣PPP的一個制約因素。

　　一方面，社會資本更看重項目工程建設的利潤。政府對于公共基礎設施和公用事業的建設管理一般由公共部門負責建設管理并運營。隨著投融資體制的改革，政府會引入社會資本建設基礎設施，然后交由公共部門管理，最為流行的一個方式就是BT，即由社會資本建設，完成后交由公共部門管理。

　　目前所謂的一些PPP項目也是利用變相的BT做，根本上并沒達到政府采用PPP模式的最終目的。這種情況下，社會資本更看重是項目工程的建設利潤，對于后期長期的管理并沒有更多的興趣。

　　產生這種現象有兩個非常重要的因素，一個因素是，由于長期投資一個項目通過運營獲得收益，需要較長的時間，在這個過程中如果遇到政府換屆，可能會遇到“新官不理舊賬”的風險;另一因素是，公共投資項目一般投資規模較大，需要大量的銀行貸款，而銀行貸款最長時間一般在3至5年，而項目投資回收需要10年之上，無法匹配長期投資的需求。

　　另一方面，由于基礎設施、公用事業的運營管理長期是由政府負責，這也是社會資本極少有運營經驗的一個重要原因。一個典型的例子就是修地鐵，各地的地鐵都是市政部門負責運營管理。如果城市地鐵或軌道交通采用PPP模式，它的運營管理很難找到合適的合作伙伴，市政道路也是這樣。而社會資本要想獲得運營和管理經驗并非一朝一夕就能做得到的，最為快捷的方式是從社會上招聘具有相關經驗的管理人員，這樣的方式組成的管理隊伍，仍然需要一個時間去磨合，才能達到一個較好的效果。

　　對PPP咨詢服務人才，要主動培養和挖掘

　　PPP具有復雜性這一特點，在今年兩會上，肖捷在答記者問時也直言不諱：“PPP項目普遍資金規模比較大，涉及領域也較廣，同時專業性也很強，如果前期準備、論證不充分，會給項目后續帶來不良影響。”

　　一個項目的成功實施往往離不開優秀咨詢機構的參與。我國在短短三年內，財政部PPP中心項目庫就有1萬多個項目，總規模超過13萬億，要使這些項目順利落地，必然需要有眾多的咨詢機構提供高水平的服務。然而，相應的人才培養并非短時間就能夠滿足現實需要的，需要較長的時間周期。在巨大市場需求下，咨詢服務水平因人才匱乏而良莠不齊，直接影響了當前項目落地的質量和效率。

　　PPP咨詢服務需要各類人才集聚

　　作為一個優秀的PPP咨詢服務團隊至少應包括以下幾方面的人才：

　　一是懂得管理的人才，尤其是公共管理，因為PPP項目一定屬于公共投資，涉及政府職能的行使；

　　二是懂得金融的人才，因為PPP項目通常需要巨大的資金投入，如何運用好各類金融工具非常重要；

　　三是懂得法律的人才，法律、法規是確保PPP合同盡可能完備、可執行的保障；

　　四是財務方面的人才，對整個項目運營周期的投資回報及風險控制要有清晰的機制保障；

　　五是熟悉政策的人才，如了解國家、地方層面的優惠政策等；

　　六是具有豐富項目管理、運營經驗的人才。

　　智慧城市綜合類PPP項目占比有多大

　　中國城市科學研究會數字工程研究中心顯示，截至目前我國智慧城市試點已接近300個，政務、產業、民生這三大熱點領域都需要一套龐大的系統和建設規模，共有2000多個項目，有1.6萬億的資金需求，資金來源如何解決？越來越多的政府部門開始把目光投向PPP模式。那么PPP項目在目前我國智慧城市建設中究竟占多大比例？它又是如何執行？

　　2016年1月，財政部“政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺”正式上線運營，經研究統計，截至2016年12月，通過審核入庫的PPP項目共計11，260個，總投資額達13.49萬億元。其中，智慧城市領域項目共計161個(項目建設內容以信息化為主，暫不包括現代物流、電子商務等智慧園區類項目)，占入庫項目總數的1.44%；智慧城市領域項目總投資額為0.13萬億元，占入庫項目總投資額的0.96%，遠低于其他領域的PPP項目占比，表明PPP模式在智慧城市領域的實際應用中“雷聲大、雨點小”，真正能實現建設落地的項目不多。

　　1、智慧城市PPP項目處于起步建設階段

　　一般而言，PPP項目的運作程序主要包括識別、準備、采購、執行和移交五個階段。智慧城市PPP項目有一半以上都處于項目識別階段，共計86個，占比為53.4%；處于執行階段的項目共計24個，占比為14.9%，占比較低。其中處于執行階段的項目類型，占比最高的為智慧城市綜合類項目，其次為智慧城管和智慧交通類的項目，在這類項目中，以智慧照明和智慧停車系統的運營較為成熟。通過數據分析可以得出，大部分的智慧城市PPP項目都處于識別論證階段，有些項目識別期長達一年之久，離真正落地還有一定距離；智慧城市綜合、智慧城管、智慧交通類的PPP項目較其他領域先行開展，其建設運營模式已經積累一些成熟經驗，相對更容易落地。

　　2、國家層面對智慧城市PPP項目的推進力度大于地方

　　截至2016年12月，財政部從全國范圍內共篩選了三批PPP示范項目，共計752個，而其中的智慧城市PPP入庫項目僅有24個，占比僅為3.2%。部級智慧城市PPP示范項目占全部智慧城市PPP項目的比重為14.9%，高于省級和市級示范項目的占比，表明國家層面在智慧城市領域PPP模式的推進力度上，要大于地方政府。未來，在國家政策強力推動和PPP模式日趨成熟的情況下，將會有更多的智慧城市項目成為省級和市級PPP示范項目，從而帶動地方層面的智慧城市建設真正落地，實現可持續運營。

　　3、山東為智慧城市PPP入庫項目最多省份

　　從智慧城市PPP入庫項目的區域分布來看，山東省的智慧城市PPP項目數量最多，共計18個，占比11.2%，山東是全國開展智慧城市建設較早的省份，在全省范圍內，僅入選住建部的國家級智慧城市試點城市就已達28個，智慧城市領域建設經驗豐富；貴州省位列第二，智慧城市PPP入庫項目數為16個，占比為9.9%，貴州作為首個國家級大數據綜合試驗區，目前正圍繞大數據進行領先性的智慧城市技術和產業布局，在大數據產業的發展帶動下，必將為全省的智慧城市建設提供無限潛力。

　　4、智慧城市綜合類PPP項目占比最大

　　在所有的智慧城市PPP入庫項目類型中，智慧城市綜合類項目數量最多，共計58個，占比36.0%，遠高于其他項目類型。該類智慧城市項目主要是全面推進全區域的智慧城市建設，如河北滄州建設“智慧滄州一平臺、一中心、四應用”；山東蓬萊啟動建設運行管理中心、政務云計算中心、智慧政務、智慧旅游、智慧教育、智慧城管等；湖南湘潭全面建設“一個共用基礎設施、一個通用功能平臺、一個統一運行指揮中心、一個全程標準體系、一個全時安全保障、18個深度智慧應用”等。該類項目一般由地方政府和社會資本共同出資成立SPV公司，由SPV公司統一負責全市智慧城市的投資、融資、設計、建設、維護和運營。智慧城市綜合類項目應按照統一規劃、分步實施的原則，在全市智慧城市頂層設計的指引下，根據非經營性、準經營性等項目性質的不同，分別選取相適應的建設模式，有序開展各子系統的建設。在其他項目類型中，智慧基礎設施類項目共計20個，占比12.4%，位列第二；智慧城市管理項目位列第三，占比11.2%，此類項目多為智慧應急指揮、智慧公共安全監管類項目；智慧醫療養老類項目占比為10.6%；智慧社區類項目占比最少，為1.9%，且項目主要處于識別階段，說明該領域的智慧城市PPP模式尚處于起步探索階段。

　　5、智慧城市PPP項目投入仍以政府付費和政府補貼為主

　　從項目回報機制來看，通過政府付費和可行性缺口補助來保障項目投資的項目總數為106個，占比為65.8%；通過使用者付費來保障項目投入的項目數量為43個，占比為34.2%，但項目多處于識別階段，其中在國家和省級PPP示范項目的推動下，河南許昌市智慧城市、河北邢臺市智慧節水、江蘇東臺市智慧城市、河南寧鄉縣智慧城市等項目建設已進入采購和執行階段，正式開工建設。

　　智慧城市綜合類項目由于涵蓋眾多細分領域，其在使用者付費、政府付費、可行性缺口補助三類回報機制中均占有較高比重，但項目回報仍以政府付費和可行性缺口補助為主，這兩種回報機制的智慧城市綜合類項目共計44個，占全部智慧城市綜合類項目的比例為75.9%。除了智慧城市綜合類項目，回報機制為使用者付費的PPP項目主要為智慧醫療養老、智慧旅游、智慧交通和智慧基礎設施類項目，如貴州侗鄉大健康產業示范區智慧城市管理中心項目、張家口智慧停車項目、嘉峪關智慧旅游項目、徐州智慧教育項目等，說明該類項目具有向公眾收費、市場化運營的業務特點，可以積極探索創新建設運營模式，最大限度地吸引社會力量參與建設。

　　智慧城市PPP模式盛行多以SPV進行運營

　　一、智慧城市PPP模式盛行

　　在上世紀末就被引入到國內的PPP(Public-Private Partnership，即政府和社會資本合作)，近三年來在國家部委的政策護航下，被推向前所未有的發展高潮。就在2016年10月12日，財政部更是發文，要求大力踐行公共服務領域供給側結構性改革，進一步加大PPP模式推廣應用力度。

　　根據發布的《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(財金[2016]90號)，PPP模式推廣應用力度將進一步加大，在中央財政給予支持的公共服務領域，可根據行業特點和成熟度，探索開展兩個“強制”試點。具體來看，在垃圾處理、污水處理等公共服務領域，各地新建項目要“強制”應用PPP模式。在其他中央財政給予支持的公共服務領域，要“強制”實施PPP模式識別論證。

　　圖1 智慧城市領域的PPP模式應用

　　而過去一年多來，智慧城市的商業運營模式創新取得突破，PPP被應用于眾多智慧城市項目，譬如“智慧陽信”PPP建設項目”(規模9.44億元)、“智慧蓬萊”建設項目”( (規模12.4 億元)、寧鄉縣智慧城市( (規模4.61 億元)、桃源縣智慧城市(一期)建設(規模5.82億元)。

　　PPP模式由政府購買服務，鼓勵社會資本投入，委托專業公司運營，可以有效地解決智慧城市建設和運營維護中的一系列難題。

　　智慧城市業務相關人士在受訪中表示，在智慧城市建設進程中，企業所發揮的作用或許超過政府，它們負責把各種科技手段的創新利用到極致。而政府在這過程中考量如何運用PPP方式來購買企業的服務，將是未來智慧城市發展的正途。

　　二、PPP項目多以SPV進行運營

　　圖2 SPV運營流程

　　共同成立特別目的公司SPV(Special Purpose Vehicle)可能是智慧城市PPP 推廣的主要組織形式。智慧城市PPP項目的參與主體包括政府及實施機構、社會資本、金融機構、專業運營企業等，其中發起方和投資方通常以設立項目公司的形式實施，項目公司是PPP模式的運作的重要載體。

　　在財政部《PPP項目合同指南(試行)》(財金〔2014〕156號)中提出，PPP項目公司是依法設立的自主運營、自負盈虧的具有獨立法人資格的經營實體。項目公司可以由社會資本(可以是一家企業，也可以是多家企業組成的聯合體)出資設立，也可以由政府和社會資本共同出資設立。

　　智慧城市PPP項目公司的股權結構直接影響項目的運作效率，不同的股東在PPP模式的運作中呈現出專業化、短期利益或長期戰略等不同特點。因此，項目公司股東權益合理變化有利于公司應對PPP項目的階段性風險、提升公司價值。

　　相關人士表示，智慧城市PPP項目是不是必須成立項目公司，答案是否定的;那為什么大部分都成立項目公司，主要原因：“一方面對于政府方而言，設立項目公司，政府可以參股，雖不是大股東也不承擔主要職責，但在整個項目的建設、運營過程中也要承擔具體事務，便于向優秀社會資本學習，提高當地企業綜合能力;而對于社會資本來講：社會資本希望實現風險隔離，設立項目公司，按照出資額承擔相應風險，母公司脫離了投標項目。”

　　三、何謂SPV公司?

　　很多PPP 的研究文獻中提到成立特別目的公司，即所謂的SPV來作為PPP 項目的建設和運營主體。這種具體的PPP 組織形式在財政部76 號文并沒有明確提及。

　　圖3 SPV公司的典型架構

　　不過國務院43 號文中提到PPP 時稱，“投資者按照市場化原則出資，按約定規則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目。”財政部在針對43 號文答記者問中還提到，“對供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資本參與的公益性項目，要積極推廣PPP模式，其債務由項目公司按照市場化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔特許經營權給予、財政補貼、合理定價等責任，不承擔償債責任。”這些文件中都提到PPP 將主要以SPV 為載體來實現。

　　如何理解 “SPV”?SPV是Special Purpose Vehicle的簡稱，中文意思為“特殊目的載體”。相關人士對其作出解釋：簡單而言，SPV是政府與社會資本組成的一個特殊目的機構，政府以該機構為載體引入社會資本，雙方對公共產品或服務進行共同設計開發，共同承擔風險，全過程合作，期滿后再將項目移交給政府。”

　　四、PPP項目SPV運營案例

　　針對當前正在設計某PPP項目公司股權結構進行分析，進一步探討SPV項目公司股權結構設計和調整在PPP項目中的具體操作方法和應用價值。

　　某PPP項目總投資約6億元，建設工程總投資約4.7億元，智能化設備約1.3億元，整體采用PPP模式運作，具體的運作模式為“BOT+O&M”的模式，由政府授予SPV公司特許經營權，項目建設完成后由項目公司委托專業的運營公司在特許經營期內進行運營。

　　SPV公司的股東為政府授權國有投資公司(A公司)、建設公司(B公司)和建設公司合作的基金管理公司(C公司)。根據特許經營項目融資和股權結構理論，本項目股權結構的設計充分發揮股東各自優勢與管理風險，合理設計和調整股東股權比例，盡量滿足各股東的短期或長期的投資目的，提高項目的實施效率。在此基礎上，分為發起階段的股權結構和運營階段的股權結構進行研究。

　　發起階段的SPV公司股權結構如圖4所示：

　　圖4 發起階段的SPV股權結構

　　PPP項目投融資和建設階段充分發揮A公司的資源撬動和管理主動優勢，發揮B公司獲取建設施工總承包的動力優勢，降低融資風險和建設風險成本。A公司以股權投資40%和B公司股權投資60%發起設立項目公司，項目公司設立之后與B公司合作的C基金公司通過增資擴股的方式進行投資，保證項目建設階段的資金需求。

　　運營階段的SPV公司股權結構如圖5所示：

　　圖5 運營階段的SPV股權結構

　　PPP項目投入運營后項目公司的收入為市場收入和政府補貼支持，A公司發揮對項目的管理和監督的作用，B公司在獲得項目利潤的基礎上獲得項目的工程利潤，C基金公司在一定期限內逐步退出項目并收回投資，在此階段設計由項目公司逐漸受讓C基金公司的股權，實現C基金公司的投資商業目的，通過第二階段的完成，三家公司都實現了參與本PPP項目的部分或全部目的，A、B公司開始獲得穩定的投資收益，同時項目也實現了PPP模式的順利發展。

　　SPV公司從兩個階段的股權結構中三家公司的權益變化實現了建設承包商、金融企業的高效參與，提升了項目效率和服務品質，提高了項目對投資者的吸引力，更重要的是緩解了政府財政支出、公共服務供給和項目監管等壓力，促進了智能化服務的市場競爭力。

　　現如今，智慧城市領域的PPP模式正在加速落地。SPV項目公司作為PPP模式運作的重要載體也大受歡迎，并被廣泛應用于實踐。“SPV雖然不能包打天下，但卻是眾多PPP模式順利運營的最佳選項。” 相關人士說。

　　PPP 模式下智慧城市建設是一項復雜的系統工程，所需資金巨大，涉及政府、社會資本和公眾利益等多元主體，涵蓋投融資、建設、運營維護、監管等智慧城市項目全生命周期。

　　PPP 模式在智慧城市建設領域發展中作用

　　1. 充分實現財政資金的最佳價值

　　首先，通過社會資本方的競爭性選擇來加強壟斷領域的競爭，為項目的設計、建設到運營整個生命周期提供持續的激勵；其次，利用社會資本投資方的專業資源和創新能力，提供質量更高、效率更高和更有創造性的服務，帶來更富創新性的收入來源；再次，將部分風險轉移給更有控制能力的社會投資方；最后，促使政府方和社會資本方對各自的風險和成本進行全面、長期的考慮，以最低的長期經濟成本在項目期限中持續提供優質服務。

　　2. 彌補政府財政資金的不足

　　智慧城市建設項目投資大、周期長，而當前許多地方政府債務負擔較重，沒有能力提供充足的資金。為解決公共需求與資金之間的矛盾，政府需引入多元化社會投資，為破除融資困境提供新渠道。PPP 模式被引入智慧城市建設后，為換取特許經營權，社會資本方將承擔大部分的資金投入，同時企業承擔了大量政府性債務，既解決了建設資金不足的問題，也緩解了政府增量債務；此外，在逐利動機的驅動下，社會資本方將充分利用其優勢，在盡量短的時間內實現項目盈利，有利于政府存量債務的消化。

　　3. 提升智慧城市服務的水平

　　在PPP 模式下，為保持全面信息化、高度智能化、更加精確化、非常人性化的可持續公共服務，實現投資的最大收益，同時也為提高自身商譽，社會資本方必須具有滿足用戶需要、提升服務水平的內在動力。同時，社會資本方所具有的商業頭腦和管理經驗，專有技術和專業人員以及類似項目的經歷和經驗，為服務水平的提升提供了客觀支持。

　　4. 降低智慧城市建設運營成本

　　對于社會資本方而言，降低成本以獲得更大的利潤是其可持續性發展的動力，PPP 模式可以充分利用這一特性，激勵社會資本方通過制定最佳方案、適用規模經濟、創新性技術和更加靈活地采購與締約方式，降低一般管理費用，以提高效率和降低成本。

　　PPP 模式下智慧城市的發展趨勢

　　隨著各類智慧城市參與者的積極涌入，以及政府數據的不斷開放，我國的智慧城市將呈現出以下發展趨勢。

　　1. 互聯網企業參與數量大幅度增加

　　互聯網企業將會以行業應用和云計算為切入點，通過開放的合作模式推動智慧城市的建設。同時，國家層面將通過財政改革，以購買服務的方式向社會資本方支付可用性服務費，作為項目發起人推動智慧城市的發展。目前，中國智慧城市建設呈現合作大于競爭的特點，智慧城市的建設是一個龐大的系統工程，其中涉及多層面和多領域問題，需要生態系統中的各類廠商共同合作，尤其在通信端口要展示開放性的姿態才能做好智慧城市，通過建設模式的創新促進生態系統的衍變。

　　2. 政府與社會資本合作成為主流

　　智慧城市是城市信息化的一種形態，是包含全新要素和內容的城鎮化發展模式，政府既抓管理又管運營，極易導致城市發展財政不足、可持續發展乏力、管理效率低下等諸多問題。借助民間社會資本的力量，將市場機制和經營理念引入城市建設管理，既拓展城市管理的綜合資源，又提升城市綜合管理的能力和質量。事實已經證明，政府與社會資本合作（PPP）模式比政府投資為主的方式更有利于智慧城市建設實施，未來智慧城市發展的這種趨勢將更明顯。

　　3. 智慧社區將成為智慧城市發展的切入點

　　智慧社區作為智慧城市的重要組成部分，是城市管理、政務服務和市場服務的載體。隨著智慧城市技術手段的普及，智慧社區的項目也會快速發展。各企業將會加快在智慧社區行業的布局，智慧社區將成為爭奪亮點，隨著商業模式創新、技術推廣和數據沉淀競爭會日趨激烈。

　　4. 大數據發掘將提升智慧城市體驗

　　隨著智慧城市數據中心建設中云計算概念的加入，數據中心的云化技術能夠更好地提升數據中心海量數據的支撐能力，在整合智慧城市平臺建設中，通過大數據發掘等方式實現智慧城市的體驗明顯提升。

　　5. 信息安全將成為智慧城市建設的戰略重點

　　在智慧城市的建設過程中信息資源是重要的組成部分，其建設的成效將會直接影響智慧城市的體現。而信息安全作為輔助支撐體系，是智慧城市建設的重中之重。如何建設信息安全綜合監控平臺，如何強化信息安全風險評估體系，將成為智慧城市建設的戰略重點。政府方面應該著力將智慧城市基礎設施分級分類，繼續深化在網絡基礎設施及信息資源方面的安全防護；企業方面應該加強產業合作，形成合力，推動中國安全信息產業的發展。

　　6. 智慧城市標準體系將不斷完善

　　在國家標準化管理委員會和國家發改委的指導和協調下，智慧城市標準體系由總體框架、支撐技術與平臺、基礎設施、建設與宜居、管理與服務、產業與經濟、安全與保障等七個類別的標準構成。國家標準化管理委員會以技術要求類標準為主，正式立項開展標準研制的智慧城市標準有15 項，已經取得了重要成果。

　　7. 原有的城市信息基礎設施將全面升級

　　伴隨著“寬帶中國”戰略的落實，我國寬帶網絡覆蓋范圍不斷擴大，傳輸和接入能力不斷增強，無線通信網絡覆蓋率顯著提升，三網融合取得顯著進展，為智慧城市建設奠定了堅實的基礎。

　　PPP 模式下智慧城市建設存在的問題

　　1. 我國智慧城市建設處于探索階段，各方面需進一步完善

　　1）發展路徑呈碎片化，整體性不足。智慧城市的建設發展目標應根據城市特點科學定位，理性安排發展次序，明確發展重點，以城市發展需求為導向，把握建設智慧城市的正確路徑。

　　2）信息資源整合缺少標準法規保障。數據是智慧城市建設的關鍵要素，整合資源是智慧城市建設的核心內容，信息孤島成為資源整合的障礙。因此需加強行政體制改革，以法律、標準為依據，強有力地推進協調機制以打破信息壟斷。

　　3）終端智能硬件設施滯后影響了智慧城市的整體推進。信息基礎設施建設水平、三網融合、數字鴻溝、移動盲區等現象存在，城市精準化運行管理的支撐力度有限。

　　4）本土智慧城市集成商實力薄弱，本土企業相對外資企業的優勢不明顯。

　　5）技術應用對產業的帶動效應不明顯。應用項目、信息技術在各產業、領域的規模效應尚未形成，地方政府投資乏力，在各種因素的綜合作用下，智慧城市對產業發展的帶動效應不明顯。

　　6）網絡信息安全面臨嚴重威脅。重要信息和個人信息容易受到網絡黑客的攻擊，信息安全突發事件的協同響應能力急需提升。

　　2. PPP 模式下直接投資收益更加具有價值隱性，給政府與社會資本方帶來諸多迷惑

　　1）PPP 模式不僅僅是一種融資渠道，更是一種有助于提升公共事業生產效率的長效合作機制。當前仍有些地方政府僅把PPP 視為一種融資工具，大力推廣PPP 模式的目的是替代原有的地方融資平臺，并試圖將債務杠桿強加給社會資本方，而社會資本方自主權益受到影響，勢必會降低合作意愿。因此，地方政府應摒棄傳統發展觀念，以平等協商為準則，互相監督，強化合作，發揮社會資本的效率優勢。

　　2）收益不明導致政府與社會資本難達共識。收益預期不可控是造成政府與社會資本對智慧城市PPP 項目參與熱情不高的根本原因。我國智慧城市發展目前還處于探索階段，很多項目沒有成熟案例可以借鑒，而相關標準的缺失也導致客觀評價依據缺乏，另外存在的其他不可控因素也會使收益時間不確定，收益達不到資金預期。政府有責任承擔兜底風險，但因收益不明確導致政府可能承擔的兜底金額無法明確，這無疑也影響了政府在引入PPP 模式推進智慧城市建設上的積極性。

　　3）PPP 法規體系不健全導致無法有效約束政府失信行為。在智慧城市PPP 項目失敗案例中，存在地方政府單方面違約，社會資本方無法通過法律途徑有效保護自身利益，導致出現社會資本利益受損的情況。如簽約后重復談判、降低承諾價格、拖欠項目公司經費，最終導致項目失敗。

　　PPP 模式在智慧城市發展中的關鍵要素

　　1. 智慧城市PPP 項目產出標準

　　產出標準是績效監控和支出機制的依據，PPP 項目投資商、運營商、建造商等最終需要向政府購買方和消費者提供優質的服務成果。政府部門須仔細考慮自己購買服務的質量、數量以及長期提供服務產品或服務的價格，特許經營期，項目的可持續性，政府的收益等方面產出指標；同時，還需明確各項產出指標的定性或定量評價效果。

　　產出標準在采購服務前就要確立，這對政府能力確實是一項挑戰，也是項目成敗、能否找到合適的合作伙伴的關鍵。政府不僅需要想明白自己到底要什么，是設施還是服務，還要弄清楚市場到底有無能力提供所需服務。所以，產出標準一般需要滿足標準要明確、服務的成果可測量、企業能提供、企業可以做到、政府可以定期及時檢查等要求。在三公原則下，政府也可邀請有合作意向的社會資本方共同參與確定產出標準。

　　2. 智慧城市項目技術方案的可行性

　　1）提供整體性的解決方案實現系統集成早期的智慧城市建設普遍存在設計分散、各自運營的特點，如公安部門負責建設智能監控系統，行政服務中心牽頭優化網上行政審批系統、衛生部門負責智慧醫療等，系統之間由于標準、技術、體制機制等一系列問題，很難成為協同高

　　效的整體，從而降低了運營效率。在PPP 模式下，從規劃設計、建設、運營服務等各個環節都會交由社會資本方，由其提供一攬子解決方案，進行統一投融資、建設、運營布局和維護。比如一些智慧城市建設走在全國前列的城市，就是采用整體解決方案，從頂層設計入手，結合區域優勢，全面規劃“安全、電力、醫療衛生、水資源管理、交通和服務型政府”6 大系統，從而實現城市整體數據共享，大幅度提高了智慧城市的運營效率。

　　2）建設開放性的信息平臺大數據時代的信息和數據在智慧城市的建設和運營中扮演著重要角色。“信息孤島”現象的出現是出于信息安全的考慮，也是城市管理本身體制造成的問題。大數據是智慧城市運營的基礎，沒有開放共享的數據支撐就談不上真正的智慧城市，因此運用開放式的信息服務平臺，實現數據共享是必然趨勢。

　　3）注重實用性的建設理念國家發展改革委聯合七部委發布的《關于促進智慧城市健康發展的指導意見》中明確提出“以人為本，務實推進”的基本原則，強調智慧城市建設要突出為民、便民、惠民。實用性的要求決定了在智慧城市的建設須因地制宜、量體裁衣，充分考慮城市的實際需求，發揮城市的優勢資源和個性特點，避免照搬照抄。比如智慧醫療、社保、交通、防災、社區、校園等方向的發展。

　　4）推進融合化的發展路徑促進產業升級建設智慧城市可以有效帶動電子信息產業、制造業及服務業等領域的快速發展，還可以有效改善企業發展環境、提升企業運行效率，強調城市整體的產業規劃有機結合，以智慧城市建設帶動產業升級，通過產業升級促進智慧城市建設向更高層次發展。

　　3. PPP 模式下融資的可得性

　　1）上層交易結構設計智慧城市的建設和運營主體究竟應該是誰，在這個問題的認識上很多試點城市走過一段彎路。建設初期，由于盲目跟風，很多城市沒有經過認真論證，全部由政府主導、地方財政出錢，這就造成一些公共信息服務平臺、智慧交通等投入資金量比較大的領域，由于地方財政資金難以持續地承擔項目建設和后續運維費用而中途擱置或者不能正常發揮功效。實踐證明，在資金、技術、管理、人才、服務、基礎設施等諸多要素都受到制約的前提下，要想確保智慧城市的建設運營具有可持續性，須摒棄政府部門大包大攬的傳統觀念，引進更多的社會力量一起參與、共同推進，采用聯合建設運營的多元化發展模式。觀念的轉變帶來的是模式創新，其中比較典型的是PPP 模式，政府或其出資代表與社會資本方共同出資成立項目公司，另一方面政府授權行業主管部門為實施機構與項目公司簽訂PPP 項目合同，并監督項目公司的規范運作，借助社會資本或項目公司先進的技術、管理理念、人才、資金、服務，在項目全生命周期內向社會公眾提供優質的可用性服務，通過政府購買服務方式，支付可用性服務費和績效運營服務費，鼓勵社會資本投入。

　　2）PPP 模式下運作方式的選擇在考慮PPP 模式下運作方式的選擇時，應綜合考慮智慧城市項目的回報機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、資產權屬等因素，根據項目運作方式的決定因素選用適宜的運作方式；根據財政部《關于印發政府和社會資本特許模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113 號）的規定，主要包括委托運營、管理合同、建設- 擁有- 運營和建設- 運營- 移交等模式。

　　3）交易結構的投融資結構在智慧城市項目識別準備階段，通過評審專家對當地政府財政支出能力的論證，客觀評價地方政府支付信用基礎，是否有能力承擔支付責任，經論證當地政府的財政支出能力在規定的范圍內的，按照《國務院關于調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通知》國發[2015]51 號文件精神，確定項目資本金金額，通過對項目資本金的明確，項目公司通過合法的融資工具籌集債務性資金，項目投融資結構的合理設計可以在一定程度上減輕財政壓力、減少財政支出，同時減輕社會資本方的融資壓力，有效地解決建設和運營維護中的資金難題。

　　4）項目資本金及股權結構政府結合財政支出的能力情況明確資本金出資金額或出資比例，與社會資本方共同成立項目公司，通過股東協議書和項目公司章程的約定，形成合作伙伴關系，同時為社會資本方或項目公司的融資提供增信的措施。

　　5）項目回報機制合理化設計由于智慧城市項目的公益性較強，加上我國智慧城市的發展處于探索階段，在智慧城市的系統中只有部分子系統具有使用者付費基礎的特征，大多數子系統為純公益性質，無使用者付費基礎；加上國家及智慧城市行業還未制定相應的收費標準，因此我國智慧城市項目在PPP 模式下采用政府付費的回報機制，運營期間，政府依據項目公司的運營維護及績效考核情況，合理考慮運營維護成本及利潤，根據項目公司提供的公共服務情況，通過績效考核的方法向項目公司支付可用性服務費和運營績效服務費，使項目收益具備可行性。

　　6）績效監測與支付智慧城市項目在PPP 模式下的績效監管主要由兩項制度完成，即績效監控和支付機制，作為對PPP 項目“物超所值”的閉環，績效管理的原則、內容和方式也要在社會資本方采購階段確立。績效監測依照產出標準而實施，績效監測主要是圍繞服務的可得性進行，由政府部門提出服務的可得性要求，在實施過程中對服務可得性進行監測，最后由政府部門根據服務可得性完成狀況進行支付。

　　績效監測一般由政府或政府委托專業第三方實施，政府與社會資本雙方在采購談判的過程中就要約定績效監測的制度或標準，包括監測的主體、內容、方式、頻率和費用等，并在合同中加以明確。績效考核制度或標準可從定性和定量兩方面進行科學周詳的考量，如承包商提供服務并達標，會獲得績效得分；而如果未提供服務或提供服務未達標就可能扣分；對承包商而言，扣分意味著收益損失，承包商需要及時改正，否則，政府授權實施監管機構會對承包商進行層層加罰和扣分。

　　支付機制也依照產出標準實施。它是PPP項目最鮮明的特征之一，是確保項目操作風險向服務的提供者進行成功轉移的關鍵要素，也是PPP 項目合同最重要的部分。

　　7）風險識別與分配

　　在PPP 模式下智慧城市項目涉及政治風險、建設風險、運維風險、宏觀經濟風險及其他風險，其中政治風險主要指本國內部和外部的政治狀況和政局穩定性，政府對智慧城市PPP 項目的支持程度，稅收政策變化等；建設風險包括設計變更、缺陷，技術不成熟，建設成本超支，工期延誤，工程質量不過關等；運維風險包括運維費用超支，保養維修費用超過預期，設施設備運行異常，運維人員造成運維不達標等；宏觀經濟風險包括國家匯率波動，通貨膨脹率的波動，貨幣風險等，該類風險會直接影響到項目財務成本、償債能力和股東利益。

　　智慧城市項目涉及各類潛在風險，在風險共擔的原則下，按照風險分配優化、風險收益對等、風險可控的原則，由最有能力消除、控制或

　　降低風險的一方承擔風險；在政府和社會資本方之間合理分配項目風險，一般情況下法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，項目設計、建造、經濟和運營維護等商業風險由社會資本方承擔。政府和社會資本方之間實現最優風險分配并不是指政府風險轉移的最大化，而是指在承擔一定風險的情況下，實現項目價值最大化；因此，并非所有的風險都由社會資本方承擔，在風險轉移水平的變化區間內，經分析及測算，選擇最優風險轉移水平，最終實現整個項目價值最大化；以PPP 項目合同為基礎，通過約定的方式在項目合同協議中明確具體項目風險，在風險分配時應遵循風險與收益對等的原則，合同條款中應關注風險管理成本和風險損失承擔的責任主體、計算方法和支付方式，在尊重其獲得與風險相匹配的收益水平的權利。

　　PPP 模式下智慧城市項目實施期限較長，一些風險可能會出現政府和社會資本都無法預料的變化，導致風險發生概率上升或財物損失增加，在項目協議中，應按項目參與方的財務實力、技術能力、管理能力等因素設定風險損失承擔上限，不能由某一方單獨承擔超過其承受能力的風險。

　　4. 項目經濟效果評價與財務測算

　　智慧城市項目在PPP 模式下其財務評價效果如何，從財務可行性的角度應用財務分析的各種方法，對可行性研究報告及其他相關數據和國家法律法規的規定，分析影響收入、成本、費用和利潤以及各項比率的因素，全面分析各個因素對某一個經濟指標的影響; 需要將當期的各種絕對指標和相對指標與歷史數據進行比較，在經營狀況和經營成果的發展變化中尋求其變動的原因，力求預測出項目未來的發展趨勢。

　　在智慧城市PPP 項目中，財務分析建立在項目財務效益與費用估算的基礎上，分析項目的財務生存能力、盈利能力、償債能力，進行項目財務評價時，財務報表是進行財務評價的主要依據，財務分析通過編制財務分析報表，計算財務指標判斷項目的財務可接受性，明確項目對財務主體及投資者的價值貢獻，為項目決策提供依據。財務的效益和費用分別在經營收入和總成本費用中進行分析和計算，在此基礎上進一步進行財務評價指標分析。

　　1）項目財務生存能力指標：凈現金流量、盈余資金。

　　在PPP 項目中，現金流的活躍性是反映項目生存能力的重要標志，分析財務報表的現金流在資本市場考核項目是否具有融資的可行性的要素之一，通過考察項目計算期內的投資、融資和經營活動所部所產生的各項現金流入與流出，計算凈現金流量和累計盈余資金，分析項目是否有足夠的凈現金流量維持正常運營，現金流分為全部投資現金流和社會資本投資現金流，以實現財務可持續性。

　　2）項目盈利能力指標：折現率、項目財務內部收益率、資本金內部收益率、財務凈現值、貸款利率、合作周期、項目投資回收期。在盈利能力分析中，一般先進行融資前分析，在融資前分析結論滿足要求的情況下，初步設定融資方案，再進行融資后分析；融資前分析考察的是全部投資作為計算基礎，排除了融資方案變化的影響，從項目投資總獲利能力的角度，考察項目方案設計的合理性，融資前分析計算的相關指標，作為初步投資決策與融資方案研究的依據和基礎。融資后分析以融資前分析和初步的融資方案為基礎，考察項目在擬定的融資條件下的可行性，分析中以動態分析為主，靜態分析為輔；首先確定現金流入與流出，編制項目資本金現金流量表，利用資金的時間價值的原理進行折現，計算項目資本金財務內部收益率指標和財務凈現值，考察項目資本金可獲得的收益水平。

　　3）項目償債能力指標：資產負債率、流動比率、速動比率。根據資產負債表的數據，反映債權人發放貸款的安全程度和衡量企業流動資產的短期債務到期以前可以變現或立即用于償還的流動負債能力，反映流動財務狀況的比率之一，判斷企業的償債能力。

　　4）財務假設：在財務分析過程中是非常重要的一個環節，以項目的資本性投入為出發點，以項目的資本獲利能力為評價標準，計算項目經營期內凈現金流量的貼現值為基本方法，按照規定的項目期限確定期限，經營期結束后項目資產清理殘值為零，直接按稅收法規的規定報表進行財務分析計算。

　　5. PPP 模式在智慧城市發展中的核心要素歸納

　　北京中建政研信息咨詢中心結合成功落地實施的智慧城市PPP 項目實戰經驗和同行業失敗案例分析，總結出影響PPP 模式在智慧城市建設領域應用成敗的核心要素如下。

　　其一，政府與社會資本之間的信任度是關鍵，即政府方和社會資本方之間關系好壞、信任度高低是決定PPP 項目成敗的第一個關鍵因素，PPP 好比一場政府和社會資本合作的婚姻，那么，這場婚姻的成功或者失敗，毫無疑問首先取決于雙方的關系好壞和信任度高低。

　　在項目實施過程中，有的政府方和社會資本方之前已有所接觸，互相已有相當了解、信任，該項目又符合國家有關政策，而政府推廣應用PPP 模式，還有專項推廣、獎補資金，雙方經過友好協商，決定采用PPP 模式進行合作；對當地政府來說，該社會資本方是本地政府之前成功引入的戰略投資者，長期合作伙伴；對社會資本方來說，當地就是一個家，或者像家一樣的需要深耕的一塊土壤，目前政府開放公共服務領域供社會資本投資，增加了投資機會，雙方愿意對有關項目按照PPP 模式繼續合作，雖然該項目目前面臨不少具體困難，但由于雙方合作意愿強烈,一定會想方設法克服困難，成功率相當高。

　　現實中并不是所有項目的合作雙方早已相互熟悉，大多得經過一個相識、相知、溝通、了解和互相比選的過程。目前地方大多數項目都類同于這類項目，處于“識別”或者“準備”階段；政府有項目，而社會資本方有資金、先進的技術、管理，雙方尋求合作是正常的，但有的項目是長期不停磋商，連個初步意向也難定，有的項目本身條件太好，挑花了眼；有的項目條件差，別人看不上就走了；還有就是不上心或者心理狀況欠改善，導致敷衍了事、挑東撿西、有花無果，最終難以建立成熟、穩定、互信的合作關系；簡而言之，在維護己方核心利益的前提下，雙方關系好了、信任度高了，遇到困難，克服困難也得搞成；反之，如果關系不到、信任不足，不是困難的事情也可能被當成困難，步履維艱。

　　其二，政府方和社會資本方的綜合實力。這句話在PPP 項目實踐中“實力決定一切”。社會資本方在業內資金、技術、管理、設計、施工、維運、人脈關系綜合實力強，承接項目來就會攻城略地；社會資本實力不足，與規模較大的PPP項目要求不匹配，“小馬拉大車”，項目進展勢必困難重重，“門當戶對”原則在PPP 實踐中非常重要；政府方面實力強，領導層團結一致謀發展，政治生態長期和諧穩定，投資環境、經商環境優越，久而久之則商賈云集、項目落地率高；因此對政府方來說，一定要把好同類項目市場的預測和社會資本方的資格預審關。

　　其三，項目本身的質量、價格、性價比、收益率等要素很關鍵。PPP 項目合作期限長達10~30 年不等，6%~8% 左右的項目財務內部收益率只是一個參考，而“逐利”是資本固有的特性，在PPP 模式下允許社會資本獲得合理的利潤而不允許暴利，因此政府與社會資本方在合作過程中，社會資本追求增加收益，降低成本實現贏利預期，穩定收益保底收益獲得贏利保障，而政府則要實現社會效益最大化。

　　智慧城市項目現階段處于探索階段，PPP 模式下智慧城市項目基本屬于“公益性”類，加上項目情況復雜、進展緩慢、成功率低；必要性不足、需求不緊迫、可行性差、政府或部門態度不積極、備選項目投資額較大、投資期較長、前期準備方面困難較多、預計運營期收益不確定性較高、預期基本無收益，加上當地政府無補償性資源或補償不足等。處于少量使用者付費或無使用者付費狀態，無法保障社會資本方投資成本的回收和合理回報，社會資本投資積級性不高，因此社會資本要獲得相當穩定而有保障的收益，除了政府給予優惠政策及給予補償性資源外。因此智慧城市PPP 項目能否成功推出，與項目本身的“質量”“價格”、收益率密切相關。

　　其四，PPP“人”至關重要，人的能力和態度對能否做成事情無疑起到相當重要的作用。首先是能力，政府與社會資本方發揮組織、領導、執行能力的前提之一是首先要懂得PPP 的相關政策與內涵，懂得怎么做PPP 和操作規程，懂得怎么指導有關部門、單位、機構、企業做PPP，懂得怎么回答有關從業人員提出的問題；其次是態度，對待PPP 的態度。態度決定一切，對PPP 持積極態度的地方領導、部門單位人員可能沖在PPP 工作的前線，抓具體工作、遇到問題進行分析、想辦法解決問題；持相對消極態度的人可能就先觀望、不著急做、慢慢來、甚至不來參與。

　　其五，注重制度建設，從“補建設”向“補運營”逐步轉變，提升城市整體效率出發，轉變經濟效益，對社會效益好，操作規范性較強的智慧城市PPP 項目給予適當補貼，制定收益標準和收益細則。項目實施過程中驗收標準和移交標準明確，避免政府和企業就驗收或移交細節糾纏不清；其次是收益細則，在收益達不到約定的情況，政府負責兜底；筆者認為，相關主管部門應出臺優惠政策，例如允許項目公司進行廣告、商業等開發，讓社會資本方感到有利可圖，這樣才能吸引社會資本。此外政府應考慮允許保險基金、社保基金、住房基金、等大型基金和資產證券化融資工具用于投資智慧城市PPP 項目，放寬這些基金的投資限制，不僅能夠改善智慧城市投資不足的局面，而且能夠大大緩解各種基金的經營壓力。此外，還要增強服務意識，建立各相關部門之間并聯式的項目管理模式，超前做好智慧城市項目系統規劃設計、功能定位、投融資方案、規劃設計條件等方面的工作，對項目起導向作用。

　　來源：

　　中國安防網、搜狐、賽迪

　　編輯：

　　中智聯教育,

　　北京智聯智慧城市教育咨詢中心，

　　www.nsce.org.cn

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